Aleš Gerloch: Ústavní soud není výlučným ochráncem ústavnosti

Ústavnost je důležitým a nepominutelným atributem demokratického právního státu. Často zapomínáme, že její ochrana není jen úkolem Ústavního soudu. Následná kontrola ústavnosti vytváří určitý dojem, že vláda a zákonodárce se nemusí starat o to, zda schvalovaný zákon je nebo není ústavní… V rozhovoru pro iportaL24.cz to říká vedoucí katedry teorie práva Právnické fakulty UK, místopředseda Legislativní rady vlády, profesor Aleš Gerloch.

Když jsme se před rokem bavili o výročí Ústavy ČR, naše země se chystala k volbě prezidenta republiky. V souboji dvou bývalých komunistů zvítězil voják ve výslužbě, generál Petr Pavel. Proč právě on si získal většinu voličů – nepolitik, vlastně politruk? Michael Kocáb označil fakt, že prezidentem je bývalý komunista, za selhání. Čí – většiny občanů?

Myslím si, že byly dva důvody vítězství Petra Pavla. Jednak většinu občanů už nezajímá, co bylo před 35 a více lety. Jsou tu aktuální problémy, tendence ke zhoršování společenské situace nejen v ČR. Takže to berou spíš jako odvádění pozornosti. A pak se vytvořilo uskupení proti Andreji Babišovi. Mnohým se zdálo, že Petr Pavel je vhodný kandidát a mohl by být přijatelný i pro voliče, kteří by jinak třeba dali z nouze hlas Babišovi, pokud by ve 2. kole proti němu stál kandidát pro většinu občanů zcela nepřijatelný. Pavel byl zřejmě na kandidaturu připravován delší dobu. Volbu bych nechápal jako selhání většiny. Nikoli elitní skupina, ale lid je suverénem. Fakt, že máme přímou volbu občany, také ovlivňuje dané osobnosti – většina kandidátů byla nestranických. To občané dost preferují. I to mohlo sehrát určitou, ale podle mě méně významnou roli. Lidé v zásadě nechtějí, aby prezident byl jednoznačně spjatý s určitou politickou orientací. U Petra Pavla to přece jen nebylo úplně vyhraněné.

K prvním úkolům Petra Pavla patřilo jmenování nových soudců Ústavního soudu. S některými kandidáty »narazil«. Zdá se, že Senát nezvolil na všechny stejný metr. U předsedy ÚS Josefa Baxy komunistická minulost nevadí, u Roberta Fremra ano. Šanci v Senátu neměl ani Pavel Simon… Jak si to vysvětlujete?

Jde o skupinu senátorů, která to iniciuje, což se ukazuje opakovaně. Pokud jde o paní doktorku Hanu Kordovou Marvanovou, je podle mě v kauze dr. Simona podjatá – sama uváděla, že se podílel na souzení sporů, kde byla právním zástupcem. Ale, zdá se, toto téma opustila.

Potvrzuje se můj dlouhodobý názor, že v případě ústavních soudců není správné nastavení v tom smyslu, že je to člověk vybraný prezidentem se souhlasem Senátu. Zejména proto ne, že Senát je kolektivní orgán. Platí-li režim, že jmenuje prezident se souhlasem předsedy vlády, je tam prostor pro nějaké politické jednání, dohody atd. U Senátu je to nevyzpytatelné. Ukázalo se to na kandidátu Fremrovi – Senát vyslovil souhlas a až dodatečně se začala proti němu stupňovat kampaň. Myslím si, že tady je jedna ze slabin Ústavy ČR. Mělo by se uvažovat o tom, aby soudce Ústavního soudu vybíralo více ústavních těles – prezident své, Senát své, a třetinu třeba Sněmovna.

Může to být nastaveno tak, aby se ústavní orgány vzájemně neblokovaly a zároveň by se zabezpečilo, že ono těleso nebude co do orientace jednonázorové. To se podle mě při výběrech dnes podceňuje. Zdůrazňuje se, zda jsou dostatečně zastoupeny ženy, odkud kandidáti profesně jsou apod.… Nejde však o zastupitelský sbor, aby se určovalo, že ÚS se musí skládat z hlediska počtu členů podle pohlaví, věku, dosavadního působení apod. Hlavní je, zda je kandidát orientován přirozeně právně nebo pozitivně právně, to se však nehodnotí. Za tím může být i skutečnost, že Senát by rád měl při výběru kandidátů větší roli.

Vy jste v roce 2019 zažil »grilování« v Senátu na vlastní kůži, ústavním soudcem jste se nestal…

Tam byl podle mě trochu jiný, ze strany hlavy státu lepší postup. Dnes se ustavil panel vybraný prezidentem, který však nemá zákonnou oporu. Právnická pracoviště navrhla kandidáty a udělalo se z toho jakési výběrové řízení o více kolech – pracoviště, pak panel, prezident, Senát. Když nyní prezident někoho přijme, ještě to neznamená, že ho také navrhne. Miloš Zeman se jistě s někým radil a vybral toho, o kom si myslel, že tam má být. A když s někým promluvil, také ho pak předložil Senátu.

U mě důvody dodnes nejsou zcela jasné. Jak kuloárově, tak i na jednání jsem byl vždy ubezpečován, že jsem velmi vhodný kandidát. A ti, co vystupovali kriticky, vznášeli argumenty dosti nepřesvědčivé, které se ukázaly jako dost účelové. Já jsem však nedobrý dojem měl daleko dříve.

Také připomenu, že prezident je minimálně ve čtyřech řízeních před Ústavním soudem účastníkem. Buď je vedeno řízení proti němu, nebo i on může navrhovat přezkoumání ústavnosti zákonů či mezinárodních smluv. To také není vhodné. Pokud je na Hradě po dvě období, pak jsou všichni soudci jím jmenováni. I jedno období stačí k tomu, aby měl v ÚS většinu těch, kteří se skutečně mohou považovat za jeho stoupence, nebo naopak mohou ostentativně dávat najevo, že ačkoli je prezident jmenoval, neměli a nemají s ním nic společného.

V čele ÚS, o kterém se někdy hovoří jako o třetí komoře parlamentu, stál 20 let Pavel Rychetský. Jaké byste mu vystavil hodnocení? Jeho rozhodování někdy vyvolalo i rozruch – zejména když ústavní soudci ovlivnili politické dění. Mně osobně se zdálo, že se v průběhu oněch 20 let dost změnil…

Nejste asi sama, u koho to takový dojem vyvolalo. Takže si lze klást i otázky, zda 20 let není mnoho. Funkční období soudních funkcionářů bývají kratší, většinou 4-7 let. Období předsedy ÚS není stanoveno, ale má se za to, že tím, že skončí jako soudce, logicky skončí jako předseda… My navíc máme možnost opakování mandátu soudce ÚS, což je ve světě spíše neobvyklé. To mohlo hrát roli samo o sobě. Vím, že pan doktor Rychetský si první období stěžoval, že se s jeho jménem spojují různá rozhodnutí, která nemůže ovlivnit. A zdálo se, že ve druhém období se snažil více působit na to, aby nebyla přijímána rozhodnutí, se kterými by nesouhlasil. Týkalo se to některých klíčových věcí, spíše těch s politickým dopadem. Ale je věcí parlamentu a vlády, nikoli ÚS, zvažovat konkrétní společenskopolitické kontexty přijetí právní úpravy.

Později začal P. Rychetský poměrně hodně vystupovat v médiích. Vnímám to tak, že je homo politicus, ale měl vystupovat velmi střídmě, spíše vůbec ne, nebo jen informovat o zdůvodnění již vyhlášeného nálezu. Nikoli se vyjadřovat k otázkám politickým.

Měli či neměli by podle vás renomovaní právníci, kteří působili v politice, usilovat o takové posty?

V různých státech je to různé. U nás Ústava stanoví, byť je ÚS mimo soustavu soudů, že je to soud (nikoliv ústavní rada apod.), kde jednou z podmínek je výkon právnického povolání v délce nejméně 10 let. Političtí kandidáti by měli být výjimkou – pokud předtím vykonávali funkce soudce, advokáta, profesora práv apod. A neměli by to být politici, kteří se zabývali jen legislativou, nebo třeba vykonávali post primátora a byli v kontaktu s právem. Kandidáti na ústavní soudce by měli mít v dosavadním výkonu právnického povolání významný ústavněprávní přesah.

Je vůbec možné od sebe oddělit v případech, které projednává ÚS, ono politično, které se v nich nejednou skrývá?

To je věc velice diskutovaná i v odborné literatuře. Často se uvádí, že ústavní soudy a obdobné orgány jsou mezi právem a politikou, skutečně to není standardní soud. U nás se hodně argumentuje přirozenoprávní argumentací, čímž se myslí, že soudce přihlíží k nějakým názorovým postojům, víceméně k určité společenskopolitické orientaci.

Třeba pokud jde o Nejvyšší soud USA, zde se otevřeně hovoří o tom, že toto je konzervativní soudce, toto liberální. Soud se pak logicky politizuje. Ale mělo by to být spíš opačně, tak, aby politické vlivy byly co nejmenší. Proto by měl být takový orgán složený z lidí, kteří se věnovali právním povoláním, a neživili se politikou. Neměla by to být třetí komora parlamentu. I tak má ÚS dost pravomocí zasahovat do politického dění. A každý soudce a soud jako celek by měl v těchto věcech usilovat o určité sebeomezení.

Současná vláda bez snahy najít kompromis s opozicí navrhuje a v parlamentu schvaluje změny s velkým dopadem na život většiny lidí nyní, i v budoucnu. Mám na mysli dvě důchodové novely. První jednorázově snížila červnovou mimořádnou valorizaci důchodů a druhá zpřísnila pravidla pro předčasné důchody a upravila řádné a mimořádné valorizace do budoucna – v neprospěch penzistů. Opozice měla zásadní výhrady i proto, že vláda mění pravidla »uprostřed hry«. Co k tomu asi řekne ÚS, kde jsou stížnosti senátorů i poslanců ANO?

Očekávám, že se názory v Ústavním soudu rozejdou. Předseda ÚS Josef Baxa už řekl, že první návrh se začne projednávat ještě v říjnu. Myslím si, že by mělo platit to, co jsme si právě řekli: soudci by měli postupovat sine ira et studio (bez hněvu a zaujatosti) – a nepřinášet do rozhodování žádný společenskopolitický vhled.

Jsou tu dvě roviny. První je procesní, legislativní proces byl nepochybně narušen tím, že se porušil jednací řád Sněmovny. Judikatura ÚS se v této věci vyvíjela, nejprve byla poměrně přísná s tím, že už porušení jednacího řádu vede k neústavnosti. Poté se vyvinulo středové stanovisko v tom smyslu, že záleží na intenzitě porušení jednacího řádu, který je běžným zákonem. Nedosáhne-li to ústavní intenzity, tzn. potlačení práva menšiny, pak to obstojí. V odborné veřejnosti převládá názor, že k porušení došlo, a ÚS to může zohlednit jako neústavní postup. Navíc ÚS v kauze poslance Melčáka vyslovil názor, že zákony nemají být jednorázové.

Je otázka, jestli vezme ÚS na sebe takové rozhodnutí. Vláda by pak musela doplatit důchodcům obrovské částky, o které je připravila…

Je to možné, uvidíme. Bylo by proto vhodnější, aby o nedostatcích legislativního procesu ÚS rozhodoval před publikací zákona ve Sbírce zákonů.

Meritorní, věcná rovina, je z hlediska návrhu, který se dovolává zejména retroaktivity, problematičtější. Tam lze argumentovat určitým legitimním očekáváním. To je to, co máte na mysli – že se překvapivě měnila platná úprava, jakmile se ukázalo, že je nevýhodná pro stát. Ale stát se má legislativně připravit na to, že může být např. vyšší inflace. Obecně v právu platí, že je třeba počítat i s krajními situacemi, nejen s běžným standardem. To je určitá slabina tohoto zákona. Protiargument by byl, že se tam jedná jen o nepravou retroaktivitu a že zásah do práva na přiměřené zajištění ve stáří nebyl tak intenzivní, aby vedl k tzv. škrtícímu efektu. Valorizace se sníží, ale pořád se nějak promítá ve zvýšení penzí. To podle mě bude také nejednoznačné řešení. Návrh je kvalitně zpracován, ale těžko bych úplně předjímal, jak to dopadne. Rozhodnout by Ústavní soud měl do konce roku.

Koalice si už ve Sněmovně schválila konsolidační balíček, který přinese velké zdražení, výrazné škrty, které dopadnou nejtvrději na sociálně nejslabší. Koalice už opět sama určila den a hodinu, kdy se bude hlasovat, bez ohledu na počet opozičních přihlášek do rozpravy. Neměla by vláda víc mluvit s opozicí?

Uvidíme, jaké to bude mít společenské důsledky příští rok, kdy se to projeví. Šlo už o třetí čtení, kdy se v zásadě hlasuje o pozměňovacích návrzích, smyslem rozpravy je druhé čtení.

Což vládní strany také v minulosti nevolily zdržovací taktiku?

Je to tak, my máme přece jen zastaralý jednací řád Sněmovny. V řadě parlamentů není možné »číst« pět šest hodin nějaké podkladové materiály, které ani nemusí souviset s tematikou. Je to časově limitováno tak, aby byl prostor, ale zase ne pro úplné zablokování rozhodování. Většina má právo na to, aby rozhodla. Ale v tomto směru asi nedojde ke konsensu na úpravě jednacího řádu. Každý vnímá, že by byl znevýhodněný, ocitne-li se v opozici. Pak je tu ještě obecnější problém – koalice s opozicí není schopná se dohodnout. Nejen u nás, ale i jinde.

I v jiných případech je vidět, že chybí věcná diskuse, vše se politizuje. A opozice se netají tím, že pokud by sestavovala příští vládu, většinu opatření Fialovy vlády zruší.

Bohužel se pořád mění základní parametry. Třeba se slíbilo, že lidé ve školství budou brát 130 % průměrné mzdy, a pak se ukázalo, že na to úplně není. Navíc vznikla nerovnováha mezi základními, středními a vysokými školami. Není možné, aby docent na vysoké škole bral stejně jako učitel na základní škole.

Máte pravdu, že často se postupuje ideologicky a politicky, aniž by se zvažovaly souvislosti. Je otázka, jestli to není imanentní rys parlamentarismu, tedy že odborná stránka je až druhořadá. Nyní se to projevilo, pokud šlo o přesčasy doktorů, kde vláda nejprve něco zavedla, a teď to chce rychle pod tlakem zrušit. Ukazuje to na nepromyšlené postupy. Jde však také o důkaz, že společenský tlak může sehrát své.

Nezbavuje se ČR krůček po krůčku své suverenity? Prezident Pavel např. nedávno v projevu řekl, že by se v EU vzdal práva veta kvůli rozšiřování EU – hlasovalo by se tzv. kvalifikovanou většinou. Schytal to od koalice i opozice, protože by větší státy mohly přehlasovat ty malé. Zrušení práva veta v EU by znamenalo, že by unii zcela ovládly Německo a Francie…

Důležité je, že u nás zástupci koalice i opozice tento názor odsoudili, je jednota v tom, že princip většinového hlasování v Evropské radě by byl na úkor ČR, i jiných států. Nikdo se neodvažuje říci, že chce změnit EU na federaci, ve které by jasně vymezil společné pravomoci a ty, které zůstávají výlučně členským státům. To by vyvolalo velký odpor. Takže se postupuje jakousi salámovou metodou.

Zaznělo to stručně, ale asi ne náhodou.

Může to vyjadřovat, že pan prezident je více orientován na EU a na nějaké společné zájmy, nebo i na preferenci některých států více než na zájmy ČR.

Pane profesore, je ústavnost v ČR dostatečně chráněná?

Ústavnost je důležitým a nepominutelným atributem demokratického právního státu. Často zapomínáme, že její ochrana není jen úkolem ÚS. Následná kontrola ústavnosti vytváří určitý dojem, že vláda a zákonodárce se nemusí starat o to, zda schvalovaný zákon je nebo není ústavní.

Ústavní soud je podle Ústavy ČR soudní orgán ochrany ústavnosti, nikoli však výlučný. Na prvním místě stojí dvoukomorový parlament. Otázkou je, zda by ve věcech, které se týkají ústavní dimenze, neměl existovat i ústavní plebiscit. Zda by o konkrétně stanovených věcech, např. jde-li o omezení suverenity země, neměli rozhodovat lidé v referendu.

Pokusy tu byly a jsou v každém volebním období…

To je pravda, a je třeba to stále připomínat. Když není možnost ústavního plebiscitu, je to pak zejména Senát, který je tím, kdo nemá souhlasit s neústavními rozhodnutími Sněmovny. Proto nemůže být při změnách Ústavy Sněmovnou přehlasován. Na třetím místě je ÚS, který nemá rozhodovat bez vazby na ústavní pořádek.

Také se objevila dichotomie (dvojdílnost), jestli ÚS chrání ústavnost, nebo chrání základní práva, což je v podstatě nesmysl. Má se tím zřejmě naznačovat, že je chrání i bez ohledu na ústavní pořádek ČR. Ale ÚS je soudní orgán ochrany ústavnosti a my máme přímo v čl. 1 Ústavy, že ČR je demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Platí, že základní práva jsou nedílným atributem, lze se jich domáhat jen v mezích, které stanoví ústavní pořádek včetně mezinárodních smluv o lidských právech. Nikoli, že by se o nich rozhodovalo nějakou volnou úvahou.

Určitou roli z hlediska ochrany ústavnosti má i prezident republiky, který má právo se obracet především na ÚS, pokud dospěje k tomu, že zákon nebo mezinárodní smlouva jsou neústavní. Toho se poměrně málo využívá. Ale nelze to opomenout.

Takže pokud se ptáte, zda je chráněna ústavnost dostatečně, můžeme odpovědět, že ne všechny instituce tuto roli plní, zejména mám na mysli Senát, který se nejednou soustřeďuje na věci okrajové, druhořadé povahy. Pokud jde o prezidenty, nejvíce se věnoval otázce ochrany ústavnosti z hlediska suverenity ČR Václav Klaus. Petr Pavel je ve funkci krátce, ale zatím se nezdá, že by právě tímto směrem zaměřil svou pozornost. Ústavní soud je zase instancí, která je omezená ústavním pořádkem. Rozhodující roli zde má ústavodárce, což jsou u nás obě komory parlamentu, nikoli Ústavní soud. I to je třeba si uvědomovat.

A důležité je i společenské prostředí. Ochrana ústavnosti je ochranou základních principů ČR jako svrchovaného demokratického právního státu. Takže v tom musí existovat určitá základní shoda a existovat prostředí, konsensuální alespoň v základních otázkách a základních zájmech ČR.

Marie Kudrnovská

FOTO – Facebook