Ústava ČR si zaslouží komplexnější analýzu, tvrdí Aleš Gerloch

Zamýšlí se nad množstvím požadovaných ústavních, ale i volebních změn, které se navršily v Poslanecké sněmovně. Jde však o pokusy, které »vyzobávají« z prvního zákona ČR jen dílčí aspekty. Vedoucí katedry teorie práva Právnické fakulty UK, místopředseda Legislativní rady vlády, profesor Aleš Gerloch by dal přednost koncepční práci ústavních komisí obou parlamentních komor a také větší váhu názorům z řad odborné veřejnosti. Pokud jde třeba o dnes vládou tolik preferovanou korespondenční volbu, v rozhovoru pro iportaL24.cz přiznává, že v tomto směru je spíš konzervativní.

Ve Sněmovně leží nemálo ústavních novel. Mnohé z návrhů se objevují opakovaně. K poslaneckým a senátním iniciativám se připojila i vláda. Je dobrá cesta takto po kouskách měnit, doplňovat Ústavu České republiky?

Obecně řečeno – návrhů je mnoho a týkají se převážně dílčích aspektů, což je samo o sobě chybou. Máte pravdu, také vláda začala jít touto cestou. Podle mě by naopak bylo dobré po oněch 30 letech, hovořili jsme o tom už před více než rokem, udělat nějakou komplexnější analýzu. Ale k tomu se bohužel nikdo nemá. Jsou zde však různé podklady, připravené odborné názory, politické zkušenosti. A bylo by třeba si říci – zde jsou slabá místa, toto je třeba změnit, toto navrhnout. V Senátu i v Poslanecké sněmovně stále působí komise, které by neměly nahrazovat ústavně-právní výbory svých komor, měly by pracovat koncepčně na tom, jaké změny Ústavy ČR a na ni navazujících zákonů by byly namístě.

A co by bylo na místě? Ve Sněmovně je třeba několik návrhů týkajících se voleb. Senátoři už v roce 2021 a nedávno i koaliční poslanci přišli s tím, aby voliči evidovaní v zahraničí ve zvláštních volebních okrscích mohli využívat korespondenční hlasování ve volbách do Sněmovny a při volbě prezidenta. Fialova vláda s korespondenční volbou kvaltuje.

Tady bych byl dost konzervativní. Ukazuje se, že při korespondenčním hlasování je možná manipulace. V tomto případě nelze zajistit zejména tajnost hlasování, ale také ani svobodu vůle voliče. Na Slovensku, které se snažilo mobilizovat své občany, žijící či jen dočasně pracující nebo studující v cizině, se voleb celkem zúčastnily zhruba tři miliony voličů. Občanů SR, hlasujících ze zahraničí však z toho bylo jen asi 58 tisíc, což je naprosto marginální počet. Slováci navíc mají v zahraničí jeden volební obvod, kterým je celá Slovenská republika. Není to jako u nás, kde se výsledky voleb v zahraničí podle dosud platné zákonné úpravy připočítávají k jednomu volebnímu kraji.

Vzpomínám si, že už několikrát padl los na Jihočeský kraj…

Přesně tak, a tam pak může i jeden mandát výsledek voleb v zahraničí skutečně ovlivnit. Tím spíš bych nešel na nějaké elektronické či korespondenční hlasování apod. V takovém případě by to podle mě už mohlo být velmi manipulativní. A teď řečeno s trochou nadsázky – abychom za chvíli pomalu neskončili jen u průzkumů veřejného mínění, kdy si řekneme, že nějaká agentura udělala skvělý průzkum, podle jehož výsledků se přidělí mandáty. A občané se už ani nemusí obtěžovat chodit do volebních místností…

Pětikoalice zřejmě korespondenční volbu prosadí většinou svých hlasů v obou komorách. A spěchá, což dosvědčuje i projednávání poslanecké předlohy ve Sněmovně. Argumentuje tím, že takto volí lidé ve většině zemí EU. Chce, aby se korespondenčně mohlo volit už v roce 2025 při volbách do Sněmovny. Proč ten spěch?.

Je to legislativně velmi problematický postup, když má nový zákon o správě voleb nabýt účinnosti 1. ledna 2026. Navíc v relaci k tomu, že se navrhují různé fragmentární změny, by bylo vhodné analyzovat a predikovat různé souvislosti zvažovaných změn. Pokud jde o volební právo, lze připomenout, že ústavní úprava je zde, s výjimkou volby prezidenta republiky, velmi kusá a nedostatečná. Těžiště právní úpravy je v zákonech, což minimalizuje limitace zákonodárce a také Ústavního soudu z hlediska ústavnosti zákonných norem.

V souvislosti s korespondenčním způsobem hlasování by bylo namístě též podrobně zdůvodnit, proč vůbec zavádět tento způsob, proč jen v zahraničí a nikoliv i na území České republiky, proč nejít event. cestou předčasného uložení hlasovacího lístku na příslušném obecním nebo zastupitelském úřadu (tzv. hlasování v předstihu) atd.

Opozice s korespondenční volbou nesouhlasí, tvrdí, že by mohlo dojít k porušení Ústavy ČR, podle které mají být volby tajné a přímé, jak jste ostatně už také řekl. Koalice kontruje: korespondenční volbu by mohlo využít až několik set tisíc Čechů žijících, pracujících či studujících v cizině, pro které je časově i finančně náročné dostavit se na hlasování na některou ze 111 českých ambasád. Každý má asi kus pravdy, jak z toho ven?

Již jsem naznačil, že taková očekávání jsou nereálná. Mimo USA, Kanadu a Austrálii se to prakticky neprojeví. V rámci členských států Evropské unie čeští občané běžně hlasují na zastupitelských úřadech a nebo na území České republiky. Korespondenční hlasování jim prakticky nic nepřinese. Spíše jde o to, aby byly volby s dostatečným časovým předstihem vyhlášeny, aby všichni voliči – včetně těch v zahraničí – mohli, chtějí-li volit, přizpůsobit své plány dnům voleb.

Poslanci SPD zase volají po přímé volbě starostů a hejtmanů. Očekávají od toho jejich větší odpovědnost ke spravovanému majetku v obcích, k jejich vystupování na veřejnosti i vyšší míru transparentnosti. Ani to se vám nezamlouvá?

V případě přímé volby starostů a hejtmanů vidím určitý problém v tom, že by se v úpravě Ústavy ČR muselo stanovit, že starostové, popř. i hejtmani mají nějaké samostatné pravomoci. A také to, jaký je jejich vztah k zastupitelstvu. Ústava stanoví, že územní samospráva (obcí i krajů) se vykonává prostřednictvím zastupitelstva. Proto i starosta/primátor či hejtman jsou volení a odvolatelní zastupitelstvem. To by se tedy muselo upravit jinak. A je otázka, jestli chceme takový dualismus uvnitř územní samosprávy.

V čem vidíte problém?

Mohlo by se stát, že starosta/primátor, případně hejtman – v malých obcích by to asi bylo spíš výjimečné – nebude mít oporu v daném zastupitelstvu. A to by podle mě mohlo vést k dysfunkčnosti.

Vysvětlíte to, prosím?

Lidé by mohli ve volbách vybrat za primátora člověka, který je člen strany X, ale většina voličů by dala svůj hlas stranám Y a Z. Takový starosta/primátor by v zastupitelstvu nemusel mít potřebnou podporu… Nedokázal by prosadit své představy proti většině, což by se nakonec mohlo obrátit proti němu samotnému. A nebylo by to ani ku prospěchu dané obce. Vztahy uvnitř samosprávných celků nejsou založeny na principu dělby moci, ostatně pojmy starosta/primátor, hejtman, či rada Ústava ČR nezná. Jsou to zákonné pojmy a zákonné, nikoliv Ústavou zřízené instituce.

Jak to mají zařízené v sousedních zemích?

Třeba v Rakousku mají systém, že za starostu je automaticky vybrán kandidát, který získal ve volbách nejvíce preferenčních hlasů. Pokud to samozřejmě neodmítne. Jestliže by tuto funkci odmítl, starostou by se stal druhý v pořadí. To se mi zdá jako lepší vyjádření skutečnosti, že takový člověk měl nějakou výraznou podporu.

Volby v ČR se budou nadále konat jako doposud v pátek a v sobotu. Koaliční poslanci po dohodě s opozicí vypustili z vládního návrhu původně zamýšlenou změnu ze dvou volebních dnů na jeden. Proti tomu opozice protestovala.

To je spíš technická záležitost, ve světě převládá volba v jediný den (s určitou výjimkou několika územně rozlehlých států). Ale u nás jsou tradiční dva dny a zdá se, že většina politické reprezentace i veřejnosti se na tom shoduje. Je to už vžité. Pokud by mělo jít o jediný den, pak by to měla být nejspíš sobota nebo neděle, nikoli pátek, jak původně zamýšlela současná vláda. Za první republiky ústavní listina z roku 1920 přímo stanovila, že volby se konají v neděli.

V podmínkách České republiky se tento model vyzkoušel, myslím, že to bylo u krajských voleb, volebním dnem byla tehdy neděle, ale zase se to pak rychle zrušilo. Lidé na to prostě neslyšeli, byli na chatách apod.

Krajské, senátní a obecní volby se zřejmě budou od roku 2026 konat vždy na konci prvního říjnového týdne. Tento vládní návrh už schválila Sněmovna hlasy všech přítomných. Senát jistě nebude proti.

Tato změna má zabránit zkracování volebního období a posouvání volební kampaně do období letních prázdnin. Pevné datum známe třeba u voleb v USA. Je to však opět jedna z dílčích změn mimo širší komplex (např. již zmíněné způsoby hlasování, nastavení výše uzavírací klauzule u voleb do Poslanecké sněmovny, Evropského parlamentu a zastupitelstev krajů, opětné posouzení vhodnosti zvýhodňování předvolebních koalic z hlediska různých, dosud ne zcela domyšlených důsledků, zvážení České republiky jako jednoho volebního kraje nejen u voleb prezidenta republiky a do Evropského parlamentu, ale i do Poslanecké sněmovny…).

Poslanecká novela zákona o volbách do Parlamentu ČR chce zavést systém relativní většiny pro volby do Senátu. Vítězem voleb se podle návrhu stává kandidát, který v prvním a jediném kole získá většinu platných odevzdaných hlasů, zatímco současná právní úprava požaduje většinu nadpoloviční. V případě rovnosti hlasů by podle návrhu rozhodl los…

U případných volebních změn v komplexním posouzení je podle mě opravdu možné zvažovat, zda volby do Senátu musí být skutečně založeny na dvoukolovém systému. Ústava říká, že se uskuteční na základěvětšinového principu, ale nestanoví, zda to musí být absolutní nebo relativní většina. Tam by se úprava zřejmě do ústavního rámce vešla. Osobně bych spíš preferoval, aby do druhého kola postupovalo více kandidátů než dva, přesněji řečeno – nejméně dva, ale jinak všichni, kteří získali třeba více než 10 procent hlasů. I pro druhé kolo by to přinášelo pro voliče výběr z více kandidátů. To je samozřejmě určitý posun k systému relativní většiny, ale podle mě by to mohlo být namístě. Opět lze zvažovat i vymezení charakteristik volebních systémů na ústavní úrovni.

Poslanci ANO navrhují novelu zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi. Přináší určité omezení výše peněžitých náhrad za restituce pro církve. Kvůli současnému růstu cen chtějí změnit pravidla každoroční valorizace náhrad, která nyní odrážejí inflaci. Nabídli ve dvou variantách stanovení pevné inflační doložky. Úsporu odhadli na šest miliard. Vláda s návrhy nesouhlasí, změna by podle ní představovala zásah do jednoho ze základních principů smluvního práva. Je tento záměr podle vás opodstatněný?

Platí zásada pacta sunt servanda, to je pravda. Smlouvy je třeba dodržovat. Proto se do zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi zvolila metoda smluv, nejen zákonná úprava. Ústavní soud dal koncem letošního ledna zapravdu vládě a nikoli opozici ve věci valorizace důchodů, kdy změnila uprostřed hry vzorec pro zvyšování penzí kvůli úsporám ve státním rozpočtu. Sice tu bylo nějaké legitimní očekávání, ale vzhledem ke konkrétní situaci – zjednodušeně řečeno – se nedá nic dělat. Takže je to podle Ústavního soudu v pořádku, protože se vynořila nová, mimořádná, nepředvídaná situace. Podle mě se to vztahuje také na církevní restituce. Mám teď konkrétně na mysli také valorizaci náhrad. Pak by i v tomto případě bylo namístě se zamyslet nad tím, zda opravdu není důvod sáhnout k úpravě valorizačního schématu.

Na druhé straně je třeba říci, že inflace bude zřejmě klesat, ale ani ekonomové asi nedokáží říci výhled na delší období… Co vím, tak bankovní rada i guvernér České národní banky vycházejí z toho, že vývoj povede ke snižování inflace. Necháme se překvapit. Pokud by to byl dlouhodobý trend, trochu to mění situaci. Zohledníme-li však na naše podmínky skutečně mimořádnou inflaci, někde kolem 16 procent, když to zprůměrujeme dva roky dozadu, je to skutečně hodně. K tomu by se podle mě přihlédnout mělo. A nakonec zase platí, že smlouvy jsou sice závazné, ale mohou se měnit. Pokud trend bude skutečně dlouhodobý, církve by měly přistoupit na to, že se samy omezí a zohlední společenskou situaci.

Pane profesore, už jste zmínil, že Ústavní soud zamítl návrh poslanců ANO, kteří napadli nižší valorizaci penzí. Tu prosadila koalice ve stavu legislativní nouze s odůvodněním na neúnosné dopady na státní kasu. Důchody tak loni v létě stouply méně, než penzisté očekávali podle do té doby platné legislativy. Poslanci ANO v ústavní stížnosti vládě vyčítali především zpětnou účinnost schválených zákonů. Navíc podle nich vládní většina zneužila stav legislativní nouze. Jak vy osobně vnímáte především odůvodnění v nálezu Ústavního soudu?

Klíčová část argumentace odůvodnění nálezu Ústavního soudu je podle mě mimoústavní, nemá ústavní dimenzi. Ústavní soud argumentuje zákonem o jednacím řáduPoslanecké sněmovny a zákonem o rozpočtové odpovědnosti, a toliko ústavními principy, resp. teleologickými (účelovými) úvahami vcelku arbitrárně interpretujícími některá ustanovení ústavního pořádku (zejm. čl. 6 Ústavy, podle něhož »politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin«., a čl. 30 odst. 1 Listiny: »Občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele.«). Ústavní soud je však ústavním orgánem ochrany ústavnosti a nikoliv zákonnosti (srov. čl. 83 a čl. 88 odst. 2 Ústavy), což nezřídka zdůrazňuje. Na rozdíl od mediálně zmiňovaného rozhodnutí Spolkového ústavního soudu SRN nemáme ústavní zákon o rozpočtové odpovědnostiani žádné ustanovení v tomto směru v ústavním pořádku ČR. Akceptace vyhlášení stavu legislativní nouze za daných okolností by mohla legitimizovat svévolný postup vlády (a vládní většiny) v budoucnosti.

Předseda Ústavního soudu Josef Baxa se v televizi pozastavil nad množstvím urážek, výhrůžek a dalších nenávistných projevů, kterým on osobně i jeho kolegové po rozhodnutí ÚS musí čelit. Značná část veřejnosti asi není s verdiktem a hlavně s vysvětlením spokojena.

To nejspíše souvisí s uvedenou slabou ústavní dimenzí argumentace, změnou soudce zpravodaje těsně před vyhlášením rozhodnutí, zveřejněním disentních (odlišných) stanovisek tří soudců, včetně původního zpravodaje, která nejsou většinou soudců přesvědčivě vyvrácena a ovšem nedoceněním společenského kontextu daného nálezu, pokud se již šlo cestou opuštění striktně ústavní roviny.

Prezident Petr Pavel vyvolal novoročním projevem debatu o zavedení společné evropské měny v ČR. Podle průzkumů si přechod na euro přeje sotva pětina občanů ČR, z parlamentních stran jsou proti ANO, SPD a také vládní ODS. Neměla by být na přijetí eura široká politická shoda? A navíc – neměli by o tom stejně jako o vstupu ČR do EU rozhodovat lidé v referendu?

Z hlediska ústavního je nutno upozornit na to, že dikce otázky, dané ústavním zákonem č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii, nezahrnovala vstup do Evropské měnové hospodářské a měnové unie, tj. přistoupení k euru. Otázka, o níž se hlasovalo, zněla: »Souhlasíte s tím, aby se Česká republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii členským státem Evropské unie?«

Marie Kudrnovská